ZULLEN WE VOORTAAN EENS IETS MINDER OP ZELFREGULERING VERTROUWEN?

 

[NRC Handelsblad, 24-1-09]

 

Een van de minder opgemerkte veranderingen die het afgelopen jaar ons bracht, is de plotselinge terugkeer van de 'lagere overheden'. Tientallen jaren beten bestuurders en politici nog liever hun tong af dan deze politiek incorrecte uitdrukking in de mond te nemen. Waren gemeenten en provincies soms minder dan de rijksoverheid? Heus niet! Het rijk trad terug, politieke besluiten moesten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen. Provincies, gemeenten en deelgemeenten werden met angstvallig respect aangeduid als 'mede-overheden' en 'andere overheden'.

          Maar sinds de bankencrisis en de Icesave-affaire zijn de lagere overheden weer helemaal terug in het spraakgebruik. Wouter Bos liet er geen misverstand over bestaan: hij is de baas van de tent! Besluiten van 'lagere overheden' om op eigen houtje hun weggesmolten IJspegels uit Reykjavik terug te halen, werden door baas Bos 'vernietigd'.

          Ook een ander toverspreuk uit het handboek voor de terugtredende overheid legde het af tegen de nieuwe assertiviteit van het rijk: zelfregulering is opeens geen panacee meer. 'De variant waarin ik vertrouw op de blauwe ogen van de bankiers zal niet meer zal worden toegepast,' verklaarde Bos in Trouw. 'Zelfregulering als enige oplossing heb ik afgeschreven.'

          Bos was niet de enige die zo plotseling tot dit nieuwe inzicht kwam. Peter Hennin, voormalig medewerker van de SEC, de toezichthouder van Wall Street, veegde in de Wall Street Journal de vloer aan met de bankenlobby voor meer zelfregulering. Door die lobby was volgens Hennin de slagkracht van de SEC beperkt, met de bekende desastreuze gevolgen. Alan Greenspan, ex-voorzitter van de Amerikaanse Federal Reserve, bekende dat hij 'fout' zat in zijn overtuiging dat de vrije markt zich zelf beter kon controleren dan de overheid. Volgens de Duitse topeconoom Hans-Werner Sinn heeft 'de vrije markt als anarchie afgedaan.'

          Deze omslag in het denken over zelfregulering in de financiële sector is niet alleen opmerkelijk vanwege zijn bruuskheid en wereldwijde acclamatie. Nog verbazender is het achteloze gemak waarmee een decennia lang gekoesterde gedachtegang overboord wordt gezet zonder serieus debat over de vraag wat er dan schortte aan die gedachtegang. Jammer - het werkte blijkbaar niet, is de onuitgesproken boodschap. Weet je wat, gaan we eens iets anders proberen.

          Maar waarom werkte het niet? En als het niet werkte, gold dat dan alleen voor de financiële wereld? Wat zijn de consequenties voor het zelfreguleringsdenken in andere sectoren? Rond deze vragen heerst tot nu toe een diepe stilte.

                       

Deze stilte steekt wel heel schril af tegen de luidruchtigheid waarmee een kwarteeuw lang de lof is gezongen van de zelfregulering als medicijn tegen alle kwalen. Heel bestuurlijk Nederland stond in de rij voor de kraam waar postmoderne wonderdokters dit elixer aan de man brachten.

          Vooral het drankje van de Tilburgse bestuurskundige Paul Frissen vond gretig aftrek. Zijn recept is al jaren hetzelfde: zet die overheid toch op de waakvlam! De nieuwe globale en horizontale netwerken trekken zich niets aan van territoriale grenzen en hiërarchische machtsstructuren. De politiek verliest zijn centrale plek en verdampt. Onder die omstandigheden is het 'hoogmoedig' en 'onderdrukkend' om vast te houden aan het politieke primaat. We moeten juist vertrouwen stellen in het zelfregulerend vermogen van de samenleving. Frissen informeerde keer op keer of het nu eens uit kon zijn met dat 'gejeremieer over leiderschap'. Wat dan wel? Een 'ironische' staatstheorie en 'anarchistische' en 'chaotische' vormen van bestuur.

          Wie nu het slagveld van de bankencrisis overziet, ontkomt niet aan de gedachte dat Frissen de tijdgeest van de afgelopen decennia feilloos onder woorden heeft gebracht. Chaos en anarchie alom; alle betrokken instanties wijzen naar elkaar, niemand neemt verantwoordelijkheid. Alleen de staat kan nu nog redding brengen. Als dát niet ironisch is!

          Deze nieuwe roep om staatsinterventie is de doodsteek voor een belangrijk axioma waarop Frissen en andere postmoderne denkers hun ideeën baseerden. Dat axioma luidde: verhef de feitelijke ontwikkeling tot norm. Is het in een globale netwerksamenleving moeilijk om toezicht en controle van bovenaf te organiseren? Zie er dan van af onder het motto dat het niet nodig is. Span het paard achter de wagen en zeg dat het de goede kant op gaat. Van feit naar norm: dat is de enige vorm van normstelling die de postmodernistische geloofsbelijdenis toelaat.

          Sinds het afgelopen jaar wordt uit een ander vaatje getapt. In een vluchtige en globale netwerkeconomie is overheidstoezicht op de financiële sector weliswaar moeilijk, maar niettemin noodzakelijk. Het axioma 'toezicht is onmogelijk, dus ongewenst' maakt plaats voor het uitgangspunt 'toezicht is nodig en moet dus mogelijk zijn'. Ook de meest ongrijpbare financiële spelers, zoals hedgefondsen, moeten worden gereguleerd en onder toezicht gebracht, stelde deze krant in een redactioneel commentaar, 'hoe lastig dat ook zal zijn.'

          Juist in een wereld van globale, complexe, kwikzilvervlug bewegende relaties is toezicht en interventie van 'hogerhand' levensnoodzaak. Juist grootschalige, anonieme en niet-territoriaal gebonden netwerken kunnen anders ontaarden in vrijplaatsen voor financiële oplichterij, maar ook voor andere vormen van criminaliteit en terrorisme.

Ondanks de ophef die erover wordt gemaakt, is de bankencrisis en de reactie daarop niets nieuws. In andere maatschappelijke sectoren was de afgelopen jaren al eenzelfde omslag te zien. Het beste voorbeeld is het veiligheidsdenken. Ook daar gold het axioma dat de overheid niet tot afdoende toezicht in staat was en dat het beter was te vertrouwen op zelfregulering. Tot de rampen van Volendam en Enschede. Daarna werd geconcludeerd dat de overheid de teugels te veel uit handen had gegeven en werden strenge maatregelen genomen om herhaling te voorkomen.

          In Volendam en Enschede werden de consequenties van onnadenkende zelfregulering in één klap duidelijk. Hetzelfde geldt voor de financiële crisis. Ook daar volgt nu een ad-hoc bijstelling, uitsluitend op het betreffende gebied. Daarbuiten blijft het business as usual: andere sectoren waar mogelijk even grote rampen voor de deur staan, blijven buiten schot. Kwetsbaar zijn vooral die sectoren waar de gevolgen van doorgeschoten zelfregulering niet met een klap aan het licht komen, maar langzaam en sluipenderwijs hun beslag krijgen.

          Een schoolvoorbeeld is de verrommeling van het Nederlandse landschap. Ook in de ruimtelijke ordening heeft de centrale overheid het veld geruimd; bestuurlijke en private deelbelangen krijgen het voor het zeggen. In zijn onlangs verschenen rapport Landschap beschermen en ontwikkelen luidt het Planbureau voor de Leefomgeving de noodklok: niemand weet wie in dit 'netwerk' waarvoor verantwoordelijk is, waardoor geen van de betrokken partijen zich aangesproken voelt en de verrommeling blijft toenemen.

          In dit geval zijn de gevolgen misschien wel ernstiger dan in de financiële wereld. De voortschrijdende aantasting van het Nederlandse cultuurlandschap is immers onherstelbaar: weg is weg. Alleen valt het minder op, want we voelen het niet direct in onze portemonnee maar pas op termijn, als blijkt dat ons gemeenschappelijk ruimtelijk kapitaal gaandeweg is vernietigd.

          Naast het Planbureau voor de Leefomgeving kwam ook Liesbeth van der Pol, de nieuwe rijksbouwmeester, het afgelopen jaar met een oproep aan de centrale overheid om haar verantwoordelijkheid voor het landschap te hernemen. Om de vervaging van het onderscheid tussen stad en platteland een halt toe te roepen, 'moet het rijk duidelijker grenzen afbakenen', zei zij in de Volkskrant.

          Nog opmerkelijker is dat zulke geluiden ook opklinken vanuit 'het veld'. In 2007 laadde een groep projectontwikkelaars Elco Brinkman, voorzitter van Bouwend Nederland, in een vliegtuigje om hem te laten zien dat het met de verrommeling de spuigaten uitloopt. Ook deze projectontwikkelaars willen dat VROM de teugels van de ruimtelijke ordening weer strak in handen neemt. 'De overheid zou projectontwikkeling in het groene gebied moeten verbieden,' zegt Huib Boissevain, een van de voorlieden.

          Vanuit andere sectoren zijn soortgelijke geluiden te horen. 'Controleer ons!' klinkt langzamerhand een heel koor. 'Verschaf ons duidelijkheid!' De achtergrond is steeds dezelfde: een overmaat aan vertrouwen in zelfregulering leidt tot wangedrag van sommigen, waardoor anderen niet achter kunnen blijven en uiteindelijk de hele sector wordt aangetast.

          Bij de Bouwenquête in 2002 werd dit mechanisme door de ene na de andere getuige uit de doeken gedaan. Aan hun lot overgelaten door een teruggetreden en gedogende overheid, kon iedere individuele aannemer niet anders dan meedoen met de anderen. 'In 1992 werd de Nederlandse Mededingingsautoriteit opgericht. Maar er gebeurde niks,' klaagde bijvoorbeeld aannemer Wouda. 'Dus kozen we voor de continuïteit van de ondeneming. Als er meer controle was geweest, waren we er eerder mee gestopt.'

          Een ander voorbeeld is het notariaat. In 1999 werden de notaristarieven vrijgegeven. Controle zou plaatsvinden via zelfregulering door een 'Kamer van Toezicht'. Steeds vaker doken echter berichten op over notarissen die een dekmantel vormen voor criminele organisaties. De hele sector begon eronder te lijden en dringt nu aan op streng en onafhankelijk toezicht op de integriteit van het notariaat.

          Precies dezelfde ontwikkeling voltrekt zich onder accountants. In 2002 smeekte de NOvAA, de belangenclub van accountants voor het midden- en kleinbedrijf, om meer toezicht, en snel! Alleen op die manier konden 'misslagen' door controlerende accountants worden opgespoord. Sinds 2007 is het toezicht op de Nederlandse accountancy helemaal aan zelfregulering onttrokken.

          De lijst voorbeelden van falende zelfregulering is makkelijk verder aan te vullen. Een greep uit de gevallen die de laatste jaren aan het licht kwamen: tekortschietende controle op risicovolle medische apparatuur (die een patiënt in het Twenteborgziekenhuis het leven kostte), verkeerd aangesloten cv-ketels waardoor een echtpaar in Rijen om het leven kwam (inspectie is een zaak van 'eigen verantwoordelijkheid'), wantoestanden in slachthuizen (die sinds de privatisering in 2006 geïnspecteerd worden door een particulier bedrijf dat aan de vleessector is gelieerd) en de torenhoge inkomens van managers in de thuiszorg (via bv-constructies die niet aan het licht kwamen doordat men vertrouwde op zelfregulering).

         

In 1995 betitelde de socioloog Frans van Waarden in zijn oratie de beleidstheorie achter de dereguleringsplannen als een 'klinkklare mythe'. Hij waarschuwde dat op den duur de wal het schip zal keren en dat we 'door de rauwheid van het kapitalisme zullen worden ingehaald.'

          Deze voorspelling wordt niet alleen bewaarheid voor de financiële sector. Deregulering en zelfregulering zijn de afgelopen decennia veel te vanzelfsprekend als sjablone gebruikt; de algemene effectiviteit ervan is zwaar overschat. Per sector zou de vraag moeten worden gesteld of er goede resultaten van mogen worden verwacht. Zelfregulering moet altijd 'maatwerk' zijn.

          Essentieel is daarbij dat het vertrouwen dat bij zelfregulering wordt geschonken, niet gratuit is. Wie krijgt precies dat vertrouwen en wat gebeurt er als het wordt geschonden? Bij zelfregulering vindt externe controle achteraf plaats. Dat werkt alleen als verantwoordelijkheden hard en eenduidig worden vastgelegd, zodat duidelijk is wie verantwoordelijk kan worden gesteld als het mis gaat.

          Intussen blijft bestuurlijk Nederland onverstoorbaar de loftrompet steken over zelfregulering. Zo werd in 2006 nog een 'brede maatschappelijke conferentie' gehouden met de minister-president, ministers, Kamerleden en bedrijfsleven over het probleem van de regeldruk. Belangrijke conclusie: de overheid moet 'vertrouwen geven' in plaats van 'wantrouwen organiseren'. Ambtenaren moeten 'de sturingsketen omkeren' en denken vanuit degene op wie de regels van toepassing zijn.

          Doordat een breed debat over de toepassing van zelfregulering uitblijft, staan we keer op keer met de mond vol tanden als het in een of andere sector weer eens misgaat. Waar beleidsbijstelling plaatsvindt, is tot nu toe een kwestie van toeval en politieke opportuniteit - meestal na een incident, affaire of schandaal. Het beeld doet denken aan de cakewalk in het lunapark: de snel tegen elkaar in bewegende trappen die je diep omlaag, maar ook helemaal naar boven kunnen voeren. Het is maar net waar je je voet zet. Op muziek gezet zou deze verscheidenheid aan tegenstrijdige ontwikkelingen in uiteenlopende fasen en tempi niet om aan te horen zijn. Trends en tegentrends duikelen in een woeste kakofonie over elkaar heen. Misschien vormt de kredietcrisis aanleiding om weer eens aan een gemeenschappelijke partituur te gaan denken.

Terug naar overzicht met artikelen