[ In: Stichting Moret Fonds, Limperg dag 1994, 1995 ]
Het was 1979 toen Abram de Swaan zijn oratie uitsprak over de verschuiving van bevelshuishouding naar onderhandelingshuishouding. Die verschuiving deed zich niet alleen in intieme relaties voor, maar ook in de verhouding tussen burgers en autoriteiten en binnen organisaties. De ontwikkeling werd het eerst en het duidelijkst zichtbaar in de moderne verzorgingsbureaucratieën. Daar werden 'ook de cliënten gevormd in de nieuwe omgangs- en gevoelshuishouding, (..) in het kenbaar maken van eigen verlangens en het rekening houden met die van anderen, in het zoeken naar wederzijdse toestemming en het opgeven van kennelijk onvervulbare wensen (..).'
Die overgang werkte 'bevrijdend', stelde De Swaan. Maar voor veel mensen ook moeilijk en bedreigend, 'omdat die onderhandelingshuishouding ze te moeizaam is, te riskant, en te eenzaam.' Wat dat riskante betreft sprak De Swaan daarmee profetische woorden. Vorig jaar bleek uit een enquête dat de helft van de Haagse huisartsen zich onveilig voelt en dat eenderde wel eens daadwerkelijk is bedreigd. Ook leraren, scheidsrechters en andere verzorgers en dienstverleners krijgen te maken met toenemende agressie. Hun cliënten laten zich niet meer met een kluitje in het riet sturen, maar het 'rekening houden met de verlangens van anderen' en het 'opgeven van kennelijk onvervulbare wensen' lijkt een beetje naar de achtergrond verdwenen.
Ook in de anonieme sfeer van uitkeringen en andere inkomensoverdrachten komen burgers van de verzorgingsstaat energiek voor zichzelf op. Vaak een beetje te energiek, en zonder dat er sprake lijkt van veel zelfbedwang. De Swaan zag hierin geen probleem. Verzorgingsarrangementen konden nu eenmaal niet werken zonder een aanzienlijke 'lekkage', maar die bedroeg hooguit tien procent. Daarmee waren sociale voorzieningen 'wonderen van doelmatigheid', vergeleken met de verbrandingsmotor of de gloeilamp.
Begin jaren negentig ontdekte De Swaan, als ongeveer laatste Nederlander, dat uitkeringsfraude en belastingbedrog algemeen zijn geworden. Cynisme en demoralisering grijpen om zich heen, met een ontmoedigend en verlammend effect, schreef hij nu. Ook De Swaan bepleit nu centraal afgedwongen oplossingen voor sociale dilemma's, in de vorm van 'wetten, inspectie, dwang en boete'.
*
Als metafoor van hun visie op het maatschappelijk verkeer voeren De Swaan en andere leerlingen van Norbert Elias graag het verkeersgedrag op. Houden mensen zich minder aan de voorgeschreven regels? Niks aan de hand. Fuck the rules, watch the traffic, zoals Cas Wouters schreef.
Door democratisering en ontvoogding worden Nederlanders inderdaad in toenemende mate hun eigen verkeersregelaars. De eerste stap werd in 1962 gezet, met de introductie van de 'Automatische halve overwegbomen', Ahobs. Aanvankelijk was de politie ter plaatse om toe te zien dat er niemand omheen zou glippen. Maar al gauw werd het eenieder duidelijk dat de straf hier als het ware bij de zonde zit ingebakken.
Maar in situaties waar dat niet zo is, lijkt het fuck the rules het nogal eens te winnen van het watch the traffic. Steeds vaker worden bijvoorbeeld wegwerkers van Rijkswaterstaat aangereden. Automobilisten blijken vaak de rode kruisen boven rijstroken te negeren. Dat maken ze zelf wel uit. Of ze schieten de file uit, een verboden rijstrook op, en scheuren daar langs mensen die aan het werk zijn. Ook voor die mensen is het leven een stuk riskanter geworden.
De onderhandelingshuishouding werkt 'beter' naarmate de betrokkenen elkaar iets te bieden hebben. Hèt schoolvoorbeeld is de seksuele relatie: letterlijk face to face; een fysieke verstrengeling die gepaard gaat met een hoge mate van belangenverstrengeling. De veranderingen in seksuele omgangsvormen worden als een bevrijding ervaren, stelde De Swaan in zijn oratie, maar in de praktijk moeten de partners juist meer rekening met elkaar houden, en zichzelf dus meer intomen. Met andere woorden: beide partijen hebben er alle belang bij dat er in goede harmonie iets leuks tot stand komt.
Maar niet in alle relaties en confrontaties zijn de belangen zo innig verstrengeld. Het andere extreem is de verhouding tussen een automobilist op een verlaten weg en degene die hij zojuist heeft aangereden. Het aantal bij de politie bekende gevallen van doorrijden na een ongeluk bedroeg 12.000 per jaar in 1975, en 40.000 in 1990. (1975: 3,4 miljoen auto's tegen 5,5 miljoen in 1990; 1979: 59,4 miljard autokm tegen 76,1 miljard in 1990). De voordelen zijn groot: je ontloopt aansprakelijkheid, no-claim-korting, alcoholcontrole en mogelijk een boete voor onverzekerd rijden.
De pakkans is gering: slechts enkele procenten van de daders wordt opgespoord. De dader blijft dus anoniem. Kind van de rekening worden de anonieme slachtoffers, en een anonieme instantie als het Waarborgfonds Motorverkeer, dat de schade vergoedt. Doorrijden na een ongeluk is dus bijna een laboratoriumopstelling van totale anonimiteit en extreme machtsongelijkheid. In die opstelling lijkt van toenemend zelfbedwang weinig sprake.
*
Ook De Swaan heeft inmiddels oog gekregen voor de zwakke plekken in zijn onderhandelingstheorie. 'Onderhandelen' met de belastinginspecteur of met de strafrechter kan de rechtszekerheid schaden. Opgroeiende kinderen hebben 'soms' gewoon vastigheid en duidelijkheid nodig. 'Soms' komt 'basta' als een verlossing.
Maar wanneer dan precies? Valt hierover niets structurelers te zeggen? De Swaan laat het bij een pleidooi om 'telkens weer de vraag te stellen' of mensen genegen zijn zichzelf en anderen aan de norm te houden, en wat wij eraan kunnen doen als dat niet zo is. Zo stelt hij voor, eens uit te zoeken of indertijd niemand zich heeft gerealiseerd dat de afschaffing van controleurs in het openbaar vervoer zou leiden tot een neerwaartse spiraal van wangedrag.
Deze vrome voornemens brengen ons vandaag weinig verder. Aangezien ik volgens De Swaan toch gespecialiseerd ben in het op weinig subtiele wijze entameren van discussie, zal ik zelf maar een poging doen om wat lijnen uit te zetten. Wat die afschaffing van de controleurs betreft kan ik hem zelfs op zijn wenken bedienen. In 1989 heb ik in mijn boek 'Lof der dwang' precies die vraag onderzocht.
Toen Amsterdam in 1968, nadat Rotterdam en Den Haag al waren voorgegaan, de conducteurs op de tram afschafte, herinnerde slechts één afgevaardigde aan hun ordehandhavende functie. Dat was de PSP'er Ten Brink, die zich afvroeg of de wagenbestuurder in zijn eentje wel zou zijn opgewassen tegen moeilijkheden, veroorzaakt door 'dronken passagiers of andere querulanten.' De Boeren Partij vond dat er meer experimenten nodig waren aleer het nieuwe, geautomatiseerde systeem kon worden ingevoerd.
Voor het overige was de hele raad enthousiast. Zó algemeen was het vooruitgangs-optimisme van die jaren, dat tevens het oud-liberale leerstuk van de invisible hand echode: als de overheid de burgers minder op de vingers keek, zou het vrije spel der maatschappelijke krachten alles vanzelf wel in goede banen leiden.
De verschuiving van bevels- naar onderhandelingshuishouding vormde een goede conceptualisering van dit soort ontwikkelingen. Tegelijk wortelde dit concept, dat ook een bevrijding impliceerde, in diezelfde periode. Inmiddels kunnen we, with the benefit of hindsight, proberen vast te stellen waar het concept goed en waar het minder goed bruikbaar is. Ik zal dat doen aan de hand van een viertal punten.
1. Zoals De Swaan zelf vaststelt, werkt de onderhandelingshuishouding niet onder anonieme passanten. Tot op zekere hoogte geldt hetzelfde bij grootschalige arrangementen van de verzorgingsstaat. Zonder efficiënte controle zijn cliënten daar geneigd tot amorele winstmaximalisatie ten koste van de algemene pot. De vraag is welke consequenties dat heeft voor De Swaans theorie. Steeds meer relaties voltrekken zich immers in en via het anonieme domein. Als daar dat toenemend zelfbedwang niet werkt, valt de algemene pretentie van die theorie - die immers ook betrekking heeft op de omgang tussen burgers en autoriteiten - dan nog te handhaven?
In een grootschalige verzorgingsstaat neemt de afweging tussen eigen en andermans belang vaak de vorm aan van een prisoner's dilemma. De simpelste illustratie kwam me ter ore van Ton Helders, Nederlands eerste 'dierenwacht' met opsporingsbevoegdheid, en gespecialiseerd in de hondepoep-problematiek. 'De problemen met hondepoep ontstaan vooral door mensen die gauw even een ommetje maken omdat ze de rotzooi niet voor hun eigen deur willen hebben,' legde hij uit. 'Zo komt het voor de deur van de buurman verderop terecht. Maar die buurman denkt hetzelfde, en daardoor krijg jij ook poep op je stoep.'
Helders omschrijft het opruimen van je hondepoep hiermee als een treffend voorbeeld van een prisoner's dilemma. Je krijgt een Nederlander niet aan het hondepoepschepje, tenzij hij de innerlijke zekerheid heeft dat alle hondebezitters de schep ter hand nemen. Daarbij moet hij zich kunnen beroepen op draconische straffen, zodat hij niet voor een Brave Hendrik of een heilig boontje hoeft door te gaan.
Hoe omvangrijker en anoniemer het collectief domein, hoe kwetsbaarder het is voor dit soort dilemma's. In de verzorgingsstaat tracht ieder voor zich zo min mogelijk aan het collectieve goed bij te dragen, maar er wel zo veel mogelijk van te profiteren. Daarbij is iedereen vooral vreselijk bang om minder te krijgen dan een ander. Vandaar het draaikolk-achtige effect als de kansen voor misbruik groot zijn en sommigen daarvan gebruik gaan maken. Het schoolvoorbeeld is natuurlijk de teloorgang van de WAO. In een 'zachte' verzorgingsstaat neigen burgers ertoe, amoreel gedrag bij elkaar op te roepen, ten koste van het belang van allen.
Nederland heeft zich binnen een kwart eeuw ontwikkeld tot een uitzonderlijk rijke voedingsbodem voor prisoner's dilemmas:
* Nederland is in korte tijd een sterk geïndividualiseerde en verstedelijkte samenleving geworden. In zo'n samenleving, waar mensen een veelheid aan contacten onderhouden en zeer mobiel zijn, wordt de 'beloning' van burgerzin en sociaal hulpbetoon diffuus en twijfelachtig. Wat schiet je er zelf mee op? Wie garandeert je dat een ander hetzelfde voor jou zou doen? Waarom zou je je uitsloven als niemand anders dat doet?
* Nederland is in korte tijd een hoogontwikkelde verzorgingsstaat geworden. Openbare instanties zijn steeds meer risico's gaan afdekken (zoals de schade van ongevallen met onbekende dader). Het belang van anderen, waartegen het directe eigenbelang wordt afgewogen, komt uiteindelijk vaak neer op het belang van een verre, grootschalige en anonieme instantie.
* Nederland is een rijk land. Het staat vol met bomen, volgeladen met pruimen, en noch de vader, noch de tuinman is van zins om voortdurend op te letten of ergens een Jantje iets van die overdaad snoept. Tenminste: zo was het in de periode dat het onderhandelingsdenken opkwam.
Nu de pruimenbomen niet meer tot de hemel groeien, wordt het tijd om vast te stellen dat juist de verzorgingsstaat op bepaalde punten een sterke overheidssturing en -controle vereist. Deregulering mag op een aantal gebieden tot voortreffelijke resultaten leiden, voor het beheersen van prisoner's dilemmas is eerder (re)regulering nodig. In een verzorgingsstaat die tevens 'nachtwakerstaat' wil zijn, geldt ondanks alle verzorging het recht van de sterkste en de brutaalste.
Ik heb al eerder geopperd dat de neiging tot amoreel gedrag in het openbaar domein vooral berust op een panische angst om minder te krijgen dan een ander. Niets is erger dan 'een dief van je eigen portemonnee' te zijn. Voor zoiemand hebben we in het Nederlands een serie uitgelezen scheldwoorden: hij is een brave hendrik, een watje, een doetje. In zijn afkeer om als zodanig te worden gekenschetst toont Abram de Swaan zich een ware Nederlander.
Op cursussen die dierenwacht Ton Helders voor hondebezitters geeft, moet iedereen de poep van zijn eigen hond opruimen. 'In het begin vinden ze dat een beetje raar,' zegt hij, 'maar het is al gauw doodgewoon. In zo'n groep waar iedereen het doet, heb je een heel andere situatie dan op straat, waar je al gauw met het vingertje wordt nagewezen of uitgelachen als je het opruimt.'
Het is dus niet zo dat concepten als eer, schaamte en sociale controle ouderwets zijn geworden. Ze zijn nog steeds van toepassing, ze zijn ook nog steeds 'inzetbaar' voor maatschappelijk gewenste doelen, maar als we ze overlaten aan het vrije spel, werken ze in 'asociale' richting.
Hondebezitters zijn maar één voorbeeld van dit soort 'asociale controle'. De Consumentenbond publiceerde twee jaar geleden een verslag van duizend taxiritten met negentig chauffeurs. Alle chauffeurs reden te hard, zonder dat hun klanten zeiden dat ze haast hadden. Een kwart reed door rood; in Amsterdam negeerden zeven van de negen chauffeurs de rode lichten botweg. De chauffeurs scholden en vloekten tegen medeweggebruikers en brachten herhaaldelijk fietsers en voetgangers in gevaar. (Intermediair, 20-11-92)
Zijn de Nederlandse taxichauffeurs agressiever aangelegd dan hun collega's in Londen of Los Angeles? Nee, ze doen zo omdat het zo 'hoort'. Het is een cultuur: je bent een lulletje rozewater als je er niet aan meedoet.
Het lijkt wel of wij een 'excuus' nodig hebben om iets aardigs voor onbekende anderen te doen. Neem de situatie in een drukke tram, waarin de mensen bij de deuren dicht opeengepakt staan, terwijl verderop nog plaats is. Vroeger was het niets bijzonders dat je in zo'n situatie 'een stukje opschikte', zeker als de conducteur daarom vroeg. In een geïndividualiseerde samenleving heeft die vanzelfsprekendheid plaats gemaakt voor een soort gêne.
Laatst maakte ik mee hoe een conductrice dit probleem energiek oploste door in de microfoon te sissen: 'Als u nog naar het station wilt, raad ik u aan om door te lopen, want we blijven hier staan tot àl die mensen binnen zijn.' En zie: het wonder geschiedde. Wie nu doorliep kon zich onmogelijk een buil vallen. Hij handelde immers in zijn eigen belang? Hij was geen doetje. Geef ons meer van die psychologen op de tram.
2. Ik kom tot mijn tweede opmerking over de vraag waar het onderhandelingsconcept minder goed bruikbaar is.
In zijn oratie omschreef De Swaan de verschuiving richting onderhandelingshuishouding als een vorm van machtsnivellering en emancipatie. Autoriteiten moeten meer 'rekening houden' met burgers en ondergeschikten, en zich daardoor meer beperkingen opleggen.
Maar niet alle machtsverschillen worden beïnvloed door dit weldadig onderhandelingsregime. Wat bijvoorbeeld te denken van zwakzinnige kinderen en demente bejaarden, die een invloedrijke lobby ontberen? Ik geef zo maar een willekeurig citaat, van de directeur van een Rotterdams verpleeghuis (Ingrid Smits in HP/De Tijd 10-5-91): 'Als er drie patiënten op een wachtlijst staan voor een open hartoperatie, wordt een pressiegroep geformeerd, maakt men tamtam in Den Haag en wordt er vervolgens een luchtlijn voor hen geopend. Maar dat hier in Rotterdam chronisch 350 zwaar demente bejaarden op een wachtlijst staan vindt niemand interessant. Demente bejaarden kunnen immers zelf geen pressiegroep vormen.'
Dit soort bestaande machtsongelijkheden wordt door het onderhandelingsmodel genegeerd. Aan onderhandelen heb je niet veel wanneer je structureel te zwak staat om ook eens zo'n onderhandelingetje te winnen. In dat soort situaties heb je veel meer aan bescherming door regulering.
We hebben het hier vooral over degenen die sterk zijn aangewezen op openbare voorzieningen, en die niet bij machte zijn om hun lijf en goed door privé-arrangementen te beschermen: oude mensen, sociaal en economisch weinig weerbare mensen. Het gevaar bestaat dat voor zulke burgers de staat uiteindelijk datgene wordt dat we uit alle macht wilden tegengaan: een moloch tegen wie je je nauwelijks kunt verweren. Alleen ziet hij er anders uit dan we dachten: hij is niet groot, monolithisch en overweldigend, maar slijmerig en ongrijpbaar.
Decentralisatie en zelfregulering hebben een element van 'arena-wetgeving', zoals Paul Kuypers het noemde in een notitie voor een Balie-debat over overheid en bureaucratie: de overheid doet geen dwingende uitspraken, maar creëert een arena waarin de maatschappelijke krachten de confrontatie met elkaar aangaan. De sleutelwoorden zijn steeds dezelfde: eigen verantwoordelijkheid, participatie, overleg, samenwerking. De overheid definieert haar eigen taken al even opgewekt in termen als coördinatie, richting geven en 'achtervang-functie'.
Het gevaar van zo'n opzet is een laissez-faire politiek, die elke sturing onmogelijk maakt, schrijft Kuypers. De overheid verzaakt haar taak als hoedster van het algemeen belang. Burgers raken de mogelijkheid kwijt zich tot haar te wenden en zich op bindende regels te beroepen. 'Terugtreden van de centrale overheid' betekent ook: terugtreden van ideologisch gemotiveerde sturing, waarvan de zorg voor zwakken een belangrijk onderdeel is.
Arena-denken veronderstelt dat alle partijen ongeveer even sterk zijn, òf onderkent de ongelijke machtsverdeling en accepteert haar. Ik geef nog een laatste voorbeeld: Wat te denken van de illegale sweatshops in Amsterdam en de kassen van het Westland? De bestuurlijke omgeving waarin die sweatshops fungeren, is zeker te kenschetsen als een onderhandelingshuishouding. De werknemers zijn grotendeels illegaal; hun werkzaamheden worden 'gedoogd'. In een bevelshuishouding zouden die sweatshops niet bestaan, of niet illegaal zijn.
De arrangementen tussen deze illegale werknemers en hun baas zijn bij uitstek 'in eigen beheer' tot stand gekomen. Kun je hier nu van een 'onderhandelingshuishouding' spreken? De machtsverdeling is extreem ongelijk: voor iedere illegaal tien anderen. De omgangsvormen binnen zo'n sweatshop doen mij toch meer denken aan die tussen kat en muis. Zoals bekend komt het tussen die twee alleen tot een huishouding - laat staan een onderhandelingshuishouding - als je een hele slimme muis hebt en een hele domme kat.
Een concept als 'onderhandelingshuishouding' kan gemakkelijk worden aangegrepen om de bescherming van sociaal en economisch zwakkeren overbodig, ja ongewenst te verklaren, en de markt op de troon te hijsen. In dat opzicht lijkt het op de formule van de atoomsplitsing. De beschrijving klopt, maar als zij wordt opgepikt door de verkeerde mensen, heb je een probleem. Dan loop je de kans dat met jouw formule alles wordt weggevaagd dat aan beschaving was opgebouwd.
3. Een derde punt betreffende de bruikbaarheid van het onderhandelingsconcept ontleen ik aan de zojuist verschenen Balans van de Vierde nota over de ruimtelijke ordening (extra), waarin de Rijksplanologische Dienst terugkijkt op zo'n vijf jaar experimenteren met convenanten en netwerksturing.
De onderhandelingsbenadering werkt beter naarmate de samenwerkende partijen voldoende gemeenschappelijke belangen onderkennen, stelt de RPD. Voor het oplossen van conflicten leent zij zich in het algemeen minder goed. Worden de partijen door conflicten verdeeld, dan dreigt het gevaar dat men zich tevreden stelt met het verwoorden van consensus, en onvoldoende toekomt aan een doeltreffende aanpak van de feitelijke problemen.
Deze opmerkingen hebben betrekking op het doordringen van het onderhandelingsmodel binnen de overheid. Ik kom daarmee op het laatste punt van mijn opsomming:
4. Het model werkt gebrekkig binnen overheids- en semi-overheidsorganisaties. Ik spreek hier niet toevallig van een 'model': juist in kringen van beleid en bestuur heeft het leerstuk van de onderhandelingshuishouding furore gemaakt. Niet alleen ter beschrijving van feitelijke ontwikkelingen, ook als legitimatie van beleidsvoornemens - meestal in de sfeer van deregulering, decentralisering, netwerksturing, convenanten en privatisering.
Daarbij werd dus een sprong gemaakt van het analytische naar het beleidsmatige aspect, van feit naar norm. Zo ging ruim vijf jaar geleden op de meeste departementen de invoering van zelfbeheer en contractmanagement van start. De kerngedachte was: geef managers hun eigen verantwoordelijkheid terug, dan zullen ze beter met het geld omgaan.
Inmiddels komen er kritische geluiden los. Zelfbeheer en decentralisatie blijken niet het panacee waarvoor ze werden gehouden; hier en daar heeft men het gevoel ermee te verzanden in een bureaucratische brij. Bij Binnenlandse Zaken, waar de nieuwe stijl werd voorgebakken, begint men zich nu te realiseren dat zelfbeheer uiteindelijk ook gewoon management moet zijn. Net als in het bedrijfsleven moet een manager worden aangesproken op de gerealiseerde resultaten in verhouding tot de gebruikte middelen.
Nog verder gaat de conclusie die de Rijksplanologische Dienst in de al genoemde Balans van de Vierde nota (extra) trekt op het gebied van de ruimtelijke ordening. De RPD vindt een 'fundamentele bezinning op het planningsstelsel van de ruimtelijke ordening' noodzakelijk, onder andere omdat men zich de risico's van netwerksturing onvoldoende heeft gerealiseerd. Vooral in de stedelijke gebieden lijken inbreuken op het planningsstelsel eerder regel dan uitzondering te worden. Door de vele vormen van 'maatwerk' is volgens de RPD een betrekkelijk onoverzichtelijk geheel onstaan.
Hiermee is zeker niet gezegd dat het onderhandelingsmodel als beleidsmodel onbruikbaar is. Wel dat bij de invoering wellicht is 'overgereageerd', en dan vooral bij de overheid en semi-overheid.
*
Ook bij het denken over management control en management accounting in het algemeen, dus ook bij private organisaties, zijn de afgelopen jaren ideeën opgekomen en in praktijk gebracht die verwant zijn aan het onderhandelingsmodel, zoals informele verslaglegging, horizontale verantwoordelijkheidsstelling en een procesmatige aanpak.
Ook u als accountants staat voor de vraag of het management hierdoor beter 'in control' is. Het lijkt mij goed mogelijk dat in het bedrijfsleven - wellicht na een aanvankelijke overreactie - vrij snel een optimum wordt bereikt tussen de traditionele, mechanistische aanpak en de nieuwe, meer horizontale benadering. In het bedrijfsleven zullen rechten en plichten ten opzichte van het bedrijf in het algemeen duidelijker zijn afgebakend, en beter meetbaar zijn, dan in de non-profitsector. De onderhandelingshuishouding kan hier worden ingebed in een eenduidige toedeling van verantwoordelijkheden. Het eigenbelang kan zo worden georganiseerd dat het optimaal bijdraagt aan de doeleinden van de organisatie.
Ik wil tot slot een paar opmerkingen maken over een term die mij frappeerde toen ik het huiswerk maakte dat prof. Soeting mij opgaf om in dit gezelschap niet geheel onbeslagen ten ijs te komen. Dat is de term 'illusion of control'. Volgens onder anderen Hofstede is illusion of control het produkt van de traditionele, inflexibele en centralistische aanpak van management control. Deze schijnzekerheid wordt in stand gehouden met trucjes als het aanpassen van de norm wanneer er een afwijking wordt geconstateerd, en het manipuleren van de meetmethodiek.
Ik werd hierdoor gefrappeerd omdat hetgeen hier wordt geschetst als typisch voor een traditionele, inflexibele vorm van control, tegenwoordig zo duidelijk zichtbaar is binnen overheids- en semi-overheidsbureaucratieën die juist het nieuwe denken hebben omarmd. Ik heb daarop al gezinspeeld toen ik de resultaten noemde van de Balans van de Vierde nota (extra), en noem nu twee voorbeelden, ontleend aan de praktijk van ruimtelijke ordening en milieubeleid.
Vorig jaar deed de provincie Zuid-Holland een onderzoek naar de handhaving en naleving van gemeentelijke bestemmingsplannen. In de onderzochte gemeenten bleek éénderde van de bestemmingsplannen niet te worden nageleefd èn - hoewel het ministerie over regionale inspecties beschikt - niet te worden gecontroleerd. Daardoor gebeurt bijvoorbeeld in het Groene Hart precies het omgekeerde van wat de regering beoogt: in de steden wordt minder, in het Groene Hart méér gebouwd dan de bedoeling was. Zonder centrale greep op de naleving van beleid bepaalt de markt uiteindelijk waar gebouwd wordt. In weerwil van al het ge-onderhandel, of misschien wel als resultaat daarvan.
In het milieubeleid is het aanpassen van normen aan feitelijke ontwikkelingen schering en inslag. Verder blijken talrijke milieuwetten vooral door lagere overheden niet te worden uitgevoerd. Vaak is de achtergrond dat plaatselijke ekonomische belangen hoger worden aangeslagen dan het algemeen belang. Ook hier geldt dat zo'n proces, eenmaal op gang, zichzelf neigt te versterken. Verderop in het volgende dorp of de volgende provincie kijken ze ook wel uit, dus ben jij een sufferd als jij je wèl aan de wet houdt. Een institutionele variant van het prisoner's dilemma.
In hun afwegingen ten aanzien van de mestproblematiek gedragen plaatselijke overheden zich niet anders dan de doorsnee hondebezitter: zij nemen het hondepoepschepje pas ter hand nemen als ze zeker weten dat iedereen dat doet.
Controle alleen helpt daarbij niet veel, stelt De Swaan. Je moet ook een schaamtecultuur aankweken, waarbij 'de personeelsleden elkaar corrigeren.' Maar die twee bestaan toch niet los van elkaar? Dierenwacht Ton Helders heeft in een paar wijken negentig procent van de hondebaasjes weten te bewegen hun hond uit te laten op een uitlaatveldje. Het is zeker denkbaar dat die hondebezitters elkaar op een gegeven moment gaan aansporen om met hun hond naar dat veldje te lopen. Maar dan moet Helders wel regelmatig zijn gezicht laten zien. 'Als je een maand niet in zo'n buurt komt, zie je 't alweer afzakken,' zegt hij.
Controle is niet een paardemiddel, te gebruiken waar onderhandeling en zelfregulering het om onverklaarbare redenen laten afweten. Juist in die maatschappelijke domeinen die kenmerkend zijn voor de verzorgingssamenleving, kan het onderhandelingsmodel nooit meer dan aanvullend zijn, op straffe van een situatie van illusion of control.
In zijn oratie van 1979 kenschetste De Swaan de moderne verzorgingsbureaucratieën als de bakermat van de onderhandelingshuishouding. Als beschrijving van een feitelijke trend was die constatering zeer to the point. Maar we kunnen ook vaststellen dat het goed was geweest als deze trend in een vroeg stadium op zijn schaduwzijden was onderzocht, voordat hij kritiekloos werd omgesmeed tot nieuw bestuurlijk paradigma.